1 背景
  当前，生态补偿已经成为中国社会各界广泛关注的热点问题。2005年12月颁布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和2006年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等关系到中国未来环境与发展方向的纲领性文件都明确提出，要尽快建立生态补偿机制。许多地方也在率先试验示范，积极探索相关实践经验。可以看到，从中央到地方政府对于建立系统的生态补偿机制和政策框架都具有迫切的需求。
  生态补偿问题背后所反映的核心矛盾是在生态保护中存在环境利益和及其经济利益关系的扭曲。即生态保护者和受益者、破坏者和受害者之间利益的不公平分配，也就是受益者无偿占有环境利益，保护者得不到应有的经济回报，缺乏保护的经济激励；破坏者未能承担破坏环境的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿，责任人丧失保护的经济压力。这种利益关系的扭曲使得生态环境保护的成果在城乡、地区以及不同收入群体间的分配极不合理，不仅增加了中国生态保护的困难，而且加剧了城乡和地区间发展的不平衡和不协调，影响到社会福利在不同群体间的公平分配，威胁着地区和不同人群间的和谐发展。而生态补偿机制和政策的实质就是通过调整相关主体环境利益及其经济利益的分配关系，来激励生态保护行为。不难看到，在中国建立和完善生态补偿政策不仅是有效促进生态环境保护的迫切需要，而且也是建立落实科学发展观，构建和谐社会的重要措施，具有重大的现实意义和深远的战略影响。
  但是中国目前在生态补偿机制和政策框架的构建方面仍然处于起步和探索阶段。在理论上，不同领域的学者以及不同层次的政府官员或者说政策制定者对生态补偿的内涵、外延以及政策边界等问题还存在不同的认识和理解。在地方实践中，有两种情况，一种是由于缺乏上位法或相关法规的支持和指导，存在政策盲区，不敢大胆探索和实践；另一种是在政策试验过程中，存在政策边界模糊、将生态补偿概念以及政策手段作用的范围扩大化的倾向。这两种状况和倾向无论对于生态补偿政策本身目标和效果的实现还是对于其他的生态环境保护政策的实施都是不利的。
  南水北调中线水源涵养区大部分处于陕西省秦巴山区，是国家的重要生态功能区。在众多的生态补偿问题类型中，其可以归为流域生态补偿类型，是生态补偿机制和政策框架研究和构建中必须予以充分重视和重点考虑的区域、对象和类型。
  本文拟以处于南水北调中线水源涵养区的陕西省旬阳县为例，探讨生态补偿的若干关键理论问题，如生态补偿的概念、理论依据等，在此基础上，提出南水北调中线水源涵养区生态补偿的政策途径，为流域生态补偿的制度设计提出政策建议。
  2生态补偿的概念界定
  对于生态补偿概念，国内许多学者和政策制定者做了大量的探索和研究，从不同视角给出了一些不同的定义和理解。这里生态补偿概念界定的目的并不是谋求各界对此问题完全一致的赞同，而是在我们的研究中为后面的理论分析和政策途径的提出找到一个最基本的、合理的支持和解释。
  总体看来，国内对生态补偿概念主要有两种不同层次和方向的理解和认识。这种理解和认识的差异的关键点在于“应该补偿谁或者说应该向谁补偿”。一种理解认为生态补偿就是对生态环境本身或生态环境价值或生态服务功能的补偿，这也是对生态补偿词义的一种直观解释。在这种理解下，生态补偿就表现为“人-物”甚至“物-物”关系。如果把自然资源或生态环境看作为生产要素，那么在这种定义下，生态补偿就仅仅是对相关生产力的一种调整和促进。
  另一种理解认为生态补偿是将生态保护的外部性内部化，是一种对行为或利益主体（自然人/法人或利益集团）的补偿。在这种理解下，生态补偿实质上表现为“人-人”关系，而不是简单或直接的“人-物”或“物-物”关系。那么，生态补偿就不是对相关生产力的直接调整或促进，而是对相关生产关系的调整和改善。这是一种对生态补偿更深和更高层次的理解，这种理解实际上也更有利于在实践中具体政策的制定和选择。
  现实情况中，在生态环境保护领域或生态产品供给和消费方面，外部性问题没有得到有效解决，核心在于相关生产关系滞后与生产力的发展，最终制约或限制了生产力的发展。生态补偿实质上是通过对相关生产关系的调整和改善最终促进生产力的发展。
  基于以上的认识判断，我们可以对生态补偿作如下界定或表述：
  生态补偿是通过调整损害或保护生态环境的主体间的利益关系，将生态环境的外部性进行内部化，达到保护生态环境，促进自然资本或生态服务功能增殖的目的，其实质是通过资源的重新配置，调整和改善自然资源开发利用或生态环境保护领域中的相关生产关系，最终促进自然资源环境以及社会生产力的发展。
  3 生态补偿的理论基础
  分析生态补偿的主要理论基础有两个目的，一是为生态补偿内涵的核心要素寻求理论支持；二是对确定实现生态补偿的政策工具提供方向性的指导。
  3.1 自然资源环境利用的不可逆性是生态补偿的自然要求
  自然资源与生态环境是人类生存和发展的基本需要。从系统论的观点看，人类社会和自然环境之间在漫长的自然演变中达成某种动态的稳定的平衡，在自然环境-社会系统中，自然环境存在承载人类活动负荷的一个阈值或极限，人类活动对自然环境的影响一旦超过这个阈值，系统的局部甚至全局的平衡就被打破，被破坏的自然环境反过来就会危及到人类社会的发展甚至生存。
  中国目前自然资源环境利用的现实情况是已经导致局部甚至全局性的自然环境-社会系统的失衡。恢复和维护已经受到破坏的自然资源环境和生态潜力是中国当前的迫切需要。而生态补偿就是最终补偿生态损失，维系生态潜力的一种有效的制度和经济途径。
  3.2 环境资源产权权利界定是生态补偿的法理基础
  界定环境资源产权主要是权利的初始分配，而通过权利的初始分配就可以确定谁应该负有补偿的责任，谁应该具有被补偿的权利。
  按照法律规定，任何人包括自然人和法人都有平等地保护生态，维持生态平衡的基本义务。这些人也都具有平等地获取和享受生态服务功能这种公共物品的基本权利，或者说具有利用其所实际占有或使用的自然资源或生态要素来满足其基本需要的权利即追求和实现其利益最大化的权利，或者说平等的发展权利。
  但是，环境资源产权界定或者说权利的初始分配不同造成了事实上的发展权利的不平等。通常，流域上游的生态保护者比下游的人需要遵守更为严格的法律规定或更少的权利分配，如遵守更为严格的水质标准等，因而需要对他们的行为做出一定限制和调整，这种调整或限制实际上造成这部分人上述权利的部分或完全丧失，从而使生态服务功能其他享受者或受益者的权利得到保障。因此需要一种补偿来弥补这种权利的失衡。
  3.3公共物品属性是确定生态补偿政策途径的基础
  普遍认为，自然资源环境及其所提供的生态服务具有公共物品属性。而公共物品可具体细分为纯粹的公共物品（pure public goods）、共同资源以及俱乐部产品。
  自然资源环境及其所提供的生态服务所具有的公共物品属性决定了其面临供给不足、拥挤和过度使用等问题，生态补偿就是通过相关制度安排，调整相关生产关系来激励生态产品的供给、限制共同资源的过度使用和解决拥挤问题，从而促进生态环境的保育，促进自然和社会生产力的发展。
  生态补偿问题的公共物品属性可以帮助我们确定在不同生态补偿问题类型下补偿的主体是谁，其权利、责任和义务是什么，从而确定相应的政策途径。
  3.4外部性的内部化是生态补偿的核心问题
  无论是纯粹的公共物品，还是俱乐部产品和共同资源，它们共同的问题是在其供给和消费过程中产生的外部性。这是生态补偿所要解决的核心问题。
  自然资源利用以及生态环境保护行为具有明显的外部性特征。生态保护所发挥或提供的生态效益或生态服务等是一种无形的效用，这种正外部性造成私人对生态保护的投入以及生态效益或生态服务的供应量减少，导致社会福利损失。还有一种情况是由于破坏生态环境所产生的负外部性，如森林砍伐等造成的水土流失、流域上游污水排放造成的流域下游的污染、自然资源开发利用对当地社区及居民生产生活环境的破坏等。这种负外部性如果得不到有效的内部化，其对资源的利用和生态环境的破坏就会加剧，同样导致社会福利的损失。
  生态补偿就是要通过各种有效的制度安排和政策手段，为生态环境保护或损害者调节其行为提供激励，将生态保护或损害的外部性予以内部化，实现资源的最优配置和社会福利的最大化。
  3.5 生态补偿的价值基础
  前面提到，生态补偿就是要把自然资源环境利用所产生的外部性进行内部化，从而保护生态环境，促进自然资本或生态服务功能增殖，最终促进生态潜力和经济潜力的增长。而自然资源环境的经济价值是生态补偿标准或补偿量确定的重要理论依据之一，是生态补偿的价值基础。自然资源环境的价值可以从自然资源的稀缺性、效用价值论、劳动价值论、级差地租以及自然资本等不同的角度进行阐述。
  在实践中，总的来看，环境与自然资源价值或者生态服务功能价值的评估方法在不断发展和进步，也在实践中不断得到深入地应用。但是必须认识到，这些方法本身还存在一些缺陷，根据这些理论以及相应的价值评估方法所得到的生态服务功能的货币价值还不能直接作为生态补偿的标准。因此，需要在现实的政策设计中另辟蹊径，选择具有可操作的、现实可行的生态补偿标准。
  4 生态补偿问题的政策路径选择
  在理论上，流域生态补偿政策可以有两种截然不同的路径选择：“庇古税”路径和“产权”路径。
  （1）生态补偿政策的“庇古税”路径
  根据庇古的外部性理论，在边际私人收益/成本与边际社会收益/成本相背离的情况下，依靠市场的自由竞争不可能实现资源配置的最优效率以及社会福利的最大化，因此，需要政府采取适当的经济政策，消除这种背离。政府进行干预的原则应当是对边际私人成本小于边际社会成本的部门实行征税，对边际私人收益小于边际社会效益的部门实行补贴，从而把私人收益/成本与社会收益/成本背离所引起的外部性影响进行内部化，实现社会福利的最大化。这种征税和补贴通常被称为庇古税政策。
  （2）生态补偿政策的“产权”路径
  在庇古税理论中，外部性通常被认为是单向的，而且可以通过政府干预得到消除。以科斯为代表的新制度经济学家从新的视角和方法扩展了对外部性的认识，对庇古税理论进行了批判，提出了解决外部性的新的政策途径。
  简单地说，科斯认为，如果交易成本为零，无论权利如何界定，都可以通过市场交易和自愿协商达到资源的最优配置；如果交易成本不为零，资源的最优配置就需要通过一定的制度安排与选择来实现。这就是所谓的“科斯定理”。科斯定理说明，政府干预不是治理市场失灵的唯一办法。在一定条件下，解决外部性问题可以用市场交易或自愿协商的方式来代替庇古税手段，政府的责任是界定和保护产权。同时，科斯也认为在交易成本不为零的情况下，外部性的内部化需要对不同的政策手段如政府干预和市场调节的成本-收益加以分析权衡才能确定，也就是说，“庇古税”方案既可能是有效的制度安排，也可能是无效的制度安排，而问题的关键则在于产权是否明晰。
  （3）生态补偿政策的现实选择
  庇古税理论和科斯交易成本理论对于生态补偿具有很强的政策涵义。在实际的生态补偿政策路径选择中，不同的政策途径具有不同的适用条件和范围，要根据生态补偿问题所涉及的公共物品的具体属性以及产权的明晰程度来进行细分。如果通过政府调节的边际交易费用低于自愿协商的边际交易费用，宜采用庇古税途径，通过政府干预将外部性内部化；反之，则采取市场交易和自愿协商的方法较为合适；如果二者相等，则两种途径具有等价性。
  在实践中，政策的总体思路和逻辑是，首先界定产权，界定产权是指初始权利的界定与分配，其涵义是指“不是由谁做什么，而是谁有权做什么”。例如，在自然资源利用以及生态环境保护中，哪些领域是禁止开发利用，必须得到保护、哪些领域可以限制性开发、哪些领域是可以优先开发利用等等，这就是权利的初始界定与分配。在产权界定明确后，就可以通过补贴、征税或者自愿协商等具体的政策手段来消除自然资源利用和生态环境保护中的外部性。
  5陕西省旬阳县的案例分析
  本部分将在上述理论分析的基础上，结合陕西省旬阳县的具体情况，重点探讨南水北调中线水源涵养区生态补偿的四个关键问题，即为什么要进行生态补偿？谁来补偿和向谁补偿？补偿多少以及如何进行补偿？
  5.1 为什么要进行生态补偿
  南水北调中线水源涵养区主要集中在陕西省的秦巴山区，涉及汉江和丹江流域两大水系5市31个县（区），总面积62731平方公里（其中汉江流域55180平方公里,丹江流域7551平方公里），占水源区总面积的67％。
  旬阳县位于陕西省东南部，地处汉江中上游，属南水北调中线工程重要水源保护区。全县辖28个乡镇319个村（社区），45万人，其中城镇人口7.9万人，是省政府批准的革命老区县，国家扶贫开发重点县。依据《旬阳县水资源开发利用现状分析评价》（1992年）和《旬阳县水利“十一五”发展规划》，旬阳县平均年自产径流量11.672亿m3，占汉江出境径流量240.352亿m3的约5%。根据《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》（2005），旬阳县在陕西省生态功能区中的定位为生态保护区，属南水北调工程水源水质影响控制区。汉江出境断面按照《地面水环境质量标准》（GB3838-88）划分，汉江为集中式生活饮用水源地一级保护区，应该对应Ⅱ类标准执行。
  根据旬阳县的生态功能定位，旬阳县必须按地面水的II类标准保证南水北调中线水源-汉江旬阳段的水质和水量，而南水北调中线下游的用水者则享受了旬阳提供的上述数量的生态服务功能。从环境资源产权的分配和界定的角度，旬阳县为保证其境内的水质和水量，必须要遵守和执行比下游更为严格的保护标准，为此旬阳县可能要丧失一些发展的机会和平等的发展权利，直接导致工业发展缩水，农业生产受限，政府税源萎缩，部分群众生活水平下降等，根据前面的理论分析，这种权利的丧失需要得到弥补。同时，从外部性理论的角度，旬阳县为确保汉江旬阳段的水质和水量，做了大量的生态保护工作，为南水北调中线的受益者提供了相应的生态服务，由此而产生的正外部性需要通过生态补偿等手段和工具进行内部化，从而激励旬阳县作为生态保护者的积极性，为南水北调中线提供更好的水质和更充足的水量。
  5.2 谁来补偿和向谁补偿
  这里主要来确定南水北调中线水源涵养区生态补偿的主体。根据自然资源环境的公共物品属性和理论，南水北调中线水源涵养区生态补偿问题中，虽然其所涉及的地域和流域面积非常大，但是其保护和受益主体相对明确，关系较为单纯，其所提供的生态服务可以大致归为俱乐部产品，即这种产品的消费可以较为容易地做到排他，但是具有非竞争性。
  从这个角度来看，南水北调中线水源涵养区所提供的生态服务功能主要是由工程下游沿线地区所享受，当地政府和中央政府是受益者的集体代表，因此他们应当是南水北调中线水源涵养区生态补偿问题中提供补偿的主体，特别是下游受益的地方政府。而接受补偿的主体应是南水北调中线水源涵养区的提供生态服务功能的地方政府、企业法人和社区居民等，因为在提供生态服务功能的过程中，不仅相关法人和自然人承担其机会成本损失和额外的投入成本外，地方政府也由于限制发展等而承担一定的机会成本损失。陕西省旬阳县作为生态服务功能的提供者之一，也应是接受补偿的主体，也包括地方政府、企业法人和社区居民等。
  5.3 补偿多少
  根据前面的外部性和庇古税理论，生态补偿的标准应是生态保护所产生的外部收益。但是在实践中，外部收益很难直接进行量化或货币化。在现实的政策设计中，特别是在解决正外部性的生态补偿政策中，我们可以从成本弥补的角度来考虑补偿的标准。这种成本的弥补可分为两个层次。
  第一层次，由于水源保护区其所处地理位置的特殊性（生态服务功能的提供地区），国家对其自然资源或生态要素利用的法律约束更严格，如对上游水质要求比下游的更高，这种限制自然地使这些地区当地政府和社区居民部分地或完全地丧失了其与生态服务功能其他享受者或受益者平等的发展权利，从而出现由于生态利益的不平衡而产生的经济利益的不平衡。因此生态补偿政策应该对这种发展权利的丧失进行补偿。
  第二层次，由于在环境资源权利的初始界定中，对水源涵养地区生态保护的要求比下游的更为严格，因此，水源涵养地区生态服务功能的主要提供者可能要比下游的人付出一些额外的或更多的生态保护或建设的成本才能达到这个更高的标准和要求。生态服务功能的受益者也应对这些由于保护责任不同而导致的额外的生态保护或建设成本给予补偿。
  因此，南水北调水源涵养区生态补偿的范围和标准可以分为两部分：生态建设和保护的额外成本和发展机会成本的损失。
  5.3.1 生态建设和保护的直接成本
  旬阳县为确保南水北调中线所要求的水质和水量，其已经付出生态建设和保护成本主要包括下列几个方面：
  （1）开展工矿企业污染治理的成本。一是加强工业“三废”治理。2001年全县依法关闭了19家违法生产经营的选矿企业，适时整合组建了旬阳县五联矿业公司，累计投入治污资金3380万元；先后斥资700余万元用于黄姜加工企业废水治理。二是加强城镇环境综合整治。近年来累计投资300多万元用于县城区环卫设施建设。三是严格人类工程活动管理。2001年以来，全县共筹措1000余万元资金，恢复矿山生态面积达100余公顷。
  （2）加强生态环境建设和保护的成本。一是大力实施林业重点工程。“十五”期间，全县累计实施退耕还林工程55.58万亩；实施天然林管护面积196.61万亩。二是加大水土保持力度。“十五”期间，共治理水土流失面积450km2，小流域治理完成10条27km2，新修基本农田4.2万亩，修建水窖10.8 万口，堰塘1497口。三是大力推广普及农村新能源。“十五”期间，全县新建节柴灶4.8万户，建设沼气池7200 口，改造烤烟炉 2.5 万座。四是开展移民工程。“十五”期间，累计移民搬迁1334户5193人，生态移民383户1195人。
  5.3.2 发展的机会成本损失
  旬阳县作为南水北调中线水源涵养地和保护区，在生态保护过程中，不可避免地对地区经济发展做出一些限制和调整。这些限制和调整使旬阳县丧失了一定的发展机会，蒙受了生态保护的机会成本损失。
  （1）影响农民增收。随着国家南水北调工程的实施，特别是在生态建设中，全县规划退耕还林70万亩、天然林管护196万亩，畜禽生产传统的散养方式必须向集约化圈舍饲养方式转改变，这些由于生态建设缘由必然会带来农民的生产经营投资成本增加，同时新兴的林业产业短期内很难成为农民增收的当家产业，农民增收处在艰难阶段。
  （2）影响工业发展。铅锌矿冶炼以及黄姜生产是旬阳县重要的支柱产业。由于受环保要求限制，致使一大批欲在旬阳县落户的矿产加工企业被拒之门外，一定程度上限制了矿产业的发展。同时旬阳县坚决整顿关闭污染企业。2001年，整顿关闭了30余家铅锌选矿、冶炼企业。2002年，旬阳对全县14家黄姜加工企业进行了停产整顿，关闭了6家不达标企业。其余8家达标企业平均每家环保投入50余万元，占固定资产投入的30%。同时，处理生产废水平均每吨水解物需要增加费用5000余元，占产值的5%左右。由于治污费用的提高，企业的生产成本剧增，市场竞争力下降，企业严重亏损，目前只有2家企业勉强维持生产，导致全县10万亩黄姜销路不畅，造成农民年减收亿元以上。
  （3）增加森林植被管护成本。全县共有350万亩公益林需要管护，按每年亩需1.4元计算，“十一五”时期共需资金2450万元；50万亩退耕还林需要抚育管理，按每年每亩20元计算，“十一五”时期共需资金500万元。
  （4）影响县级财政收入。工业经济已经成为旬阳县域经济的主导力量。但自2001年以来，因关闭铅锌选矿、冶炼企业地方每年减少财政收入1000余万元，6年来共造成县财政直接减收6000余万元。因黄姜生产受限制而造成的财政年减收约600余万元。
  5.3.3 旬阳县已实施的具有生态补偿性质的政策及投入
  在实践中，我国的部分生态保护政策特别是部门的一些具体政策具有一定的生态补偿性质。旬阳县也执行实施了其中的部分政策。
  （1）小流域治理工程。1998年至2003年，旬阳县开展了重点小流域治理工程建设，采取补助综合治理工程水泥、钢材、火工材料、种苗等物资等办法。
  （2）退耕还林工程。旬阳县累计实施退耕还林工程55.58万亩，截止2005年，国家累计投入旬阳县补助资金（含补助粮折款）2.92亿元。
  （3）天保工程。旬阳县列入天保工程管护的天然林196.61万亩。截止2005年，天保工程国家共在旬阳县投入资金2958万元。
  （4）植被恢复费。根据《森林法》规定，征、占用林地应缴纳森林植被恢复费。2005年，旬阳县共征收森林植被恢复费80万元。2006年，襄渝复线等重点工程征地，预计可征收300万元左右。
  （5）财政转移支付。“十五”期间，中央和陕西省提供给旬阳县的各类补助和转移性支付累计为41844万元，虽无生态补偿之名，但含生态补偿之意。
  5.3.4 旬阳县生态建设与保护的资金缺口
  作为南水北调中线水源涵养区，旬阳县为保护生态付出了很大的努力和成本，但实际的投入和现实的需要仍然有很大距离。
  （1）城镇环保基础设施建设。根据南水北调中线工程的需要，全县还需建设生活污水处理厂（站）28个，建设垃圾处理厂（站）28个，共需建设资金22357.8万元（其中污水处理厂15962.2万元，垃圾处理厂需6395.6万元），建成后污水处理厂（站）每年共需1141.28万元资金方能保证正常运转，垃圾处理厂（站）每年共需320.19万元资金才能保证正常运转。
  （2）生态林业建设。目前全县尚有35.75万亩25度以上坡耕地尚未退耕136.53万亩未纳入天然林管护计划，40万亩宜林荒山特别是汉江、旬河沿岸规划的8万亩天保人工林，无法得到及时治理，需要国家在安排退耕还林、天保工程造林项目计划时，予以倾斜支持。同时，需要国家将退耕还林工程中经济林政策补助延长到10年，生态林延长到15年
  （3）水利基础设施建设。按照“十一五”规划，全县新修基本农田2.5万亩，完成2万亩低产田改造项目，完成汉江水源地保护小流域治理工程，对县境内重大滑坡实施治理防护，解决农村饮水安全项目，以及相关水库除险加固项目，水利基础设施投资达到15800万元。
  （4）扶贫移民工程。全县“十一五”时期生态移民每年需安置1200人，需投资3000万元；要完成以266个新村建设为主要内容的迁移式扶贫项目，需投资6000万元；要完成以每年新建30个村为主要内容的重点扶贫村建设项目，需投资1500万元。
  5.3.5 小结
  以上描述和分析只是对旬阳县已经发生的及潜在的生态建设和保护成本以及机会成本损失的粗略估算。究竟要补偿多少？在实际操作中，保护者付出的额外成本与其应承担的相应成本可能较难区分；保护者损失的发展机会成本的确定尽管可以参照国家或地区的平均利润率、平均GDP增速、保护者的生活水平与受益者生活水平差距等指标，但仍存在较大的不确定性。然而，这并不会影响这样的概念性依据的政策价值，否则，生态补偿会无据可循，两部分补偿的具体标准数值，可以依据受益者的经济承受能力和实际支付意愿、保护者的需求，通过博弈确定。
  5.4 如何进行补偿
  对于南水北调中线水源涵养区来说，其利益主体较为明确，但是该工程又属于国家调控的、涉及全局利益的重大工程。从理论上讲，这种生态补偿问题应主要由当事方担负主要责任。但是在当前权利义务关系界定尚不完善，市场机制还未完全建立的情况下，中央政府的干预力度应强化，如通过中央政府的纵向转移支付等；在产权界定比较明确，市场经济程度较高的情况，可逐步侧重于自愿协商的解决途径，即最终建立中央政府规划和协调下的利益相关方的协商和市场交易机制。中央政府职能更多的是宏观法律和制度的约束，而非具体的公共财政支持。具体的补偿方式将在下一节中进行讨论。
  6 对南水北调中线水源涵养区生态补偿的思考和政策建议
  尽管在理论上能够梳理得比较清楚，但是在实际操作中，生态补偿是一个极为复杂的系统工程，需要跳出生态补偿本身从更为宽广的视野和角度来综合考虑。
  6.1生态补偿要关注为地方创造发展的机会、空间和政策
  在南水北调水源涵养区，通常的状况是经济落后，具有发展的强烈愿望和需求，但是又面临环境指标的硬约束。从发展的基本要素看，这些地区的资源禀赋条件较差，如缺乏耕地资源；林木覆盖率虽然较高，但是林分低；矿产资源有一定规模，但当前的开采技术和方法对水环境的破坏很大，限制开采；从水资源来看，有一江清水，但是不能随便使用。资本、劳动力（高素质的劳动力）和技术同样匮乏。在这种状况下，如何实现发展是个难题，也说明确实需要国家的补偿和支持。这种补偿和支持重点是要帮助这些地区逐步提高自我发展的能力（在保证水源和水质的前提下），如果没有地方自我良性发展的能力，生态补偿的政策效果和目标的实现可能比较困难。
  生态补偿是一种手段，它最终的目的还是要实现社会公平、保护生态环境，促进区域协调发展。而达到这样的目标或目的，简单地单方面补偿是不够的。从国家层面看，在市场交易和自愿协商机制尚未建立的情况下，中央不可能全盘负担和支持所有的生态补偿所需资金，而大部分地方政府自有资金严重不足，对国家投入的依赖性大。国家投入通常具体项目安排来实施。过分依赖项目建立起来的生态补偿机制存在着连续性不强、资金来源渠道单一、不利于资源区和资源使用区利益协调、项目期后政策效果的不确定性等问题。因此补偿必须要找到发展与保护共存的合适的方法和机制，通过补偿促进发展，否则生态补偿政策的稳定性和长期性无法保障，中央财力达不到，会出现反复。
  同时，应当注意到，虽然生态补偿政策中可能包含或涉及扶贫的内容，但生态补偿绝对不是扶贫政策，不能解决扶贫，因此两项政策不能混淆，生态补偿也不能取代扶贫政策。
  6.2 生态补偿方式应当多元化
  通常的生态补偿模式是资金的转移支付或购买。在现实中，由于存在诸多制度上的障碍，如财政制度以及其他体制问题等，这种单一的资金补偿模式无法满足需要，同时可能也不容易操作。因此，生态补偿可以选择更为灵活的其他方式来实施。如国家加快构建对南水北调中线水源涵养区生态补偿的产业扶持政策，统筹区域协调发展、提高欠发达地区发展能力；调整源区、上游地区的产业结构，支持农村新能源建设，搞好生态移民，将产业项目支持列为建立生态环境补偿机制的重中之重。根据生态建设的需要，将环境友好工业、生态旅游、绿色农业等新产业、新能源的发展列为重点支持范围。
  同时南水北调中线沿线各地方可以建立对口支援和合作开发机制，引导受益区加强对水源涵养区的交流、协作和帮扶。水源涵养区总体上是一个农业落后、经济贫困的地区，面临发展经济和改善生态环境的双重任务，受益区多为经济发达地区，具有资金、人才、技术等方面的优势。应积极引导受益区城市与调水源头区的旬阳县建立对口帮扶交流，通过技术交流、人员培训、生态标志产品的“绿色”销售通道、异地开发等，引导沿线经济发达地区来投资，促进水源区保护地的经济发展。
  6.3解决生态补偿的监管、评估和激励机制、建立合理的干部考核机制
  即使真正建立一个生态补偿机制，关键问题是如何分配和使用这些经费，谁来征收，谁来使用，分配到何处，如何监督和评价生态补偿政策或机制的效果。因此国家需要建立责权利统一的生态补偿行政责任机制；建立生态环境补偿资金使用绩效考评制度和审计制度，对补偿资金的使用情况进行考核和审计，并建立相应的奖惩制度，使补偿资金更好地发挥激励和引导作用。
  同时，在水源涵养区需要建立与生态补偿机制相适应的合理的干部考核机制，促使其政府行为朝有利于生态环境保护的方向前进。
  6.4 完善财政转移支付制度
  从目前情况看，南水北调中线水源涵养区可能还要更多地依赖公共财政的转移支付，财政转移支付的力度需要加大。
  首先，完善中央财政的一般性转移支付制度。目前我国的转移支付制度中，没有包括生态补偿的内容。财政部目前正在对一般性转移支付制度进行完善，即把全国性的生态补偿纳入一般性转移支付范围，从而体现最基本的公共需要。
  其次，逐步建立中央政府协调监督下的利益相关方生态补偿的自愿协商和市场交易制度。在中央政府的协调监督下，南水北调中线上下游利益相关的地方政府建立区域生态协调的专门机构，来为这些生态服务功能的提供地和受益地进行中介协调，促进地方政府间生态补偿的自愿协商和市场交易。
  6.5 对旬阳县生态补偿的具体政策建议
  旬阳县是南水北调中线水源涵养区一个典型代表和缩影，对其生态补偿政策工具的具体建议基本可以推广到水源涵养区的其他地区。
  （1）实行永久性的粮食补贴政策。建议国家在退耕还林工程结束后，设立类似该政策的永久性粮食补助政策，对25度以上退耕地每亩每年补助粮食150公斤，确保农民基本的生活需要，确保退耕还林的政策效果。
  （2）开征水资源费。主要是对汉江安康段境内的梯级电站收取水资源费。未来5-10年，汉江安康段水电站的年发电将达到68亿千瓦时，按陕西省2005年确定的水资源费标准0.03元/千瓦时（陕价行发[2005]139号）计算，每年应收取水资源费2.04亿元，占到安康市2004年财政收入的51%。这部分资金可由地方支配使用，用于水资源保护的经济补偿。
  （3）外调水的经济补偿。在南水北调中线工程中，旬阳作为水源涵养区为保护水源和水质付出了代价，牺牲了发展的机会，受益者应当予以补偿。可以建立合适的水价，从供水受益区水价中按一定比例征收水资源费，返还水源区，用于水土保持、污染治理等。按照南水北调规划，旬阳自产径流约占调水总量的5%，年调水约11亿立方米，按照陕西确定的0.15元/立方米水资源费的征收标准，年可征收约1600万元（若按陕政发[2003]35号，未来水资源费提高到0.3元/立方米，年可征收3200万元，这一价格仅占北京目前所执行的水资源费征收标准的23.6%）.
  （4）对历史遗留的废弃或关闭矿山的污染问题予以治理的资金支持。
  除了上述直接补偿的政策外，为促进地方经济的发展，国家还应给予一些发展政策。
  （1）尽快将《汉江水污染综合防治规划》纳入南水北调中线工程方案并同步实施。
  （2）发挥生物和水资源优势，制定促进绿色产业发展的政策。要对绿色产业进行扶持，通过对龙头企业的扶持来带动农产品深加工的产业链。
  （3）建议国家提高水源区小水电的上网价格。目前小水电每度电的上网价格仅0.27元，低于国家和周边省市的电力上网平均价。
  （4）国家应制定水源区经济和社会发展规划，设立水源区产业发展基金和移民后期扶持基金。加大对生态移民的倾斜和支持，减轻自然环境的压力。