规范性文件是政府对公民、法人和其他组织实施行政管理最直接、最广泛的依据，是行政管理的基础和核心，在执行国家法规政策、维护群众切身利益的过程中发挥着重要作用。为进一步促进规范性文件管理工作的规范化、科学化和制度化，提高规范性文件的制定质量，有效实现规范性文件实施的预期目标，对《旬阳县政府投资项目审计实施办法》《旬阳县工程建设领域农民工工资支付保障办法》《旬阳县城区市容环境卫生管理办法》等11件我县近年来制发规范性文件的制定和实施情况进行了走访调查，对其中发现的问题进行了研究。
一、基本情况
规范性文件的制定和实施是依法行政、提高行政效率的需要。县政府对此高度重视，深入贯彻落实党的十八届四中、五中、六中全会对此项工作提出的新要求。在上级政府和县人大常委会的指导和监督下，规范性文件监督管理水平不断提高。2014年，制发县政府及县政府办公室规范性文件5件，法制办审查5件，向市政府及县人大报备1件；2015年，制发县政府及县政府办公室规范性文件15件，法制办审查15件，报备2件；2016年，开始实行规范性文件“统一登记”“统一编号”“统一公布”的“三统一”制度，制发县政府及县政府办公室规范性文件13件，法制办审查13件，报备13件。
二、取得的实效
（一）规范性文件制发程序不断完善。根据《陕西省规范性文件监督管理办法》和省、市相关要求，先后制定印发了《旬阳县行政规范性文件制定和管理办法》《旬阳县推行规范性文件“三统一”制度工作实施方案》，对规范性文件的起草、审核、发布等过程做了详尽的规定，严格规范性文件制定发布权限和程序。要求各部门制定规范性文件必须在法定权限内行使职责，不得违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力。建立了规范性文件事前审核制度，要求政府制定的所有规范性文件，必须经过政府法制机构的前置审核，由法制机构提出审核意见，未经法制机构的前置审核不得提交政府常务会议审议。同时按照规范性文件“三统一”工作的要求，对以县政府、县政府办、镇政府及县政府工作部门名义印发的规范性文件，都经过政府法制机构“统一登记”“统一编号”“统一公布”，并要求未经过“三统一”的规范性文件不得作为行政管理的依据。
（二）规范性文件质量逐步提高。推行规范性文件“两审一定”制度，凡是我县发布的规范性文件，首先由起草单位的法制机构对规范性文件进行审查，涉及两个或两个以上单位的，由一个部门草拟，各部门分别审查，经一把手签字后，报县政府法制办对进行合法性审查，然后再提请县人民政府常务会议集体审议通过后，予以公布施行，确保了规范性文件的制定主体、权限、程序、内容合法、适当。同时切实加强与市政府与县人大常委会的沟通联系，对市政府及县人大常委会反馈的意见、发现的问题及时予以整改落实，政府规范性文件制发质量不断提高。
（三）规范性文件监管水平不断提高。规范性文件清理工作有序开展，按照《陕西省规范性文件监督管理办法》的相关要求，每两年开展规范性文件清理工作，2012年以来，共开展2次规范性文件清理工作，共清理规范性文件159件，不符合现行法律法规的规范性文件被废止,不合时宜的规范性文件得到了修订修改,有效地推进了依法行政,维护了政令畅通。规范性文件备案审查工作不断加强。严格按照“有件必备”的要求，对规范性文件备案情况定期检查核对，发现漏报的及时督促补报；对有意瞒报、逃避监督的，责令立即改正；情节严重的，依法撤销，并向社会予以公布。全面推行规范性文件“三统一”制度，有效的加强了机关公文处理、规范性文件制定审核、备案审查等制度的衔接，确保规范性文件制定规范、内容严谨。
三、存在的问题
（一）规范性文件制定中存在的问题。通过对选取的11件规范性文件进行逐一审查发现，部分规范性文件仍存援引制定依据不当、部门权力利益化、部门利益制度化、超越法定权限等问题。
一是援引制定依据不当。例如：《旬阳县政府投资项目审计实施办法》将《中华人民共和国审计法》、《安康市政府投资项目审计实施办法》作为制定依据，而未将《中华人民共和国审计法实施条例》作为依据，援引制定依据不全面；《旬阳县殡葬管理办法（试行）》将省政府办公厅《关于印发党员干部带头推动殡葬改革的实施意见》以及市政府《关于加快推进殡葬改革的实施意见》作为依据，用上级文件替代上位规范，弱化了依据效力；《旬阳县河道砂石资源开采权拍卖办法》将制定文件时还有2个月就要失效的《旬阳县河道采砂管理暂行办法》作为依据，给规范性文件的管理带来不便。
二是仍存在部门权力利益化和部门利益制度化的现象。如《旬阳县城规划区内村（居）民房屋建设规划管理办法》第七条关于强制使用商品混凝土、第十三条第三款关于建筑层高的限制、第十四条关于中心城区主干道两侧申请建房必须联合建设、合作开发的用地主体必须是具有相应开发资质的房地产开发企业等规定；《旬阳县殡葬管理办法》第二十七条关于“享受丧葬费待遇的人员死亡······丧事一律在殡仪馆办理”的规定，均没有上位法依据，存在部门权力利益化、部门利益制度化的现象。
三是有的规范性文件超越法定权限，限制了公民的合法权益、增加了公民的义务。例如《旬阳县农村宅基地管理办法》第十条第二项关于“申请宅基地使用权的户主应达到法定结婚年龄且具有完全民事行为能力”的规定，在没有充分上位法依据的情况下对公民合法权利做了不当限制，增加了公民的义务。
四是部分规范性文件存在可发可不发的现象。有的规范性文件缺乏综合系统的考虑，一个项目出台一个政策，规范性文件的反复适用性特点体现的不够。有的规范性文件根据上级文件“照葫芦画瓢”，简单地进行复制，不从本地实际需要出发，没有实际指导意义。例如：《旬阳县行政机关工作人员行政过错责任追究办法》从2012年制定以来，从未依据其中的相关条款对管理对象进行处理，纪委监察局对行政机关及其工作人员办理干部违纪违法案件大都使用的是《公务员法》《事业单位人事管理条例》等法规政策。
（二）规范性文件实施过程中存在的问题。通过对规范性文件具体实施人员的走访调查发现，在规范性文件实施过程中存在执行难度大、部分条款未严格执行、执法保障不足等问题。
一是部分规范性文件执行难度大。例如：《旬阳县城区市容环境卫生管理办法》第九条的“公共场所禁止吸烟”的规定比较原则，其中规定了“对违反规定的吸烟行为应当及时予以制止”，但没有明确应该由谁来制止，如何制止，如何处罚，难以执行；《旬阳县工程建设领域农民工工资支付保障办法》第六条、第七条分别规定了“农民工工资发放实名制”和“用工企业必须与农民工签订书面劳动合同”，但由于农民工流动性大，缺乏法律意识，且工资多以工程量计算，加上用工企业资料造假等因素，导致规定执行难度大。
二是部分条款未得到严格执行。例如：《旬阳县工程建设领域农民工工资支付保障办法》第五条“分包企业与总包企业签订工程分包合同之后，不得再将工程分包给其他单位和自然人身份的包工头 ”的规定；《旬阳县城区垃圾处理收费管理办法》第十七条对未缴纳城市生活垃圾处理费的处罚的规定，均未按要求严格实施，不但导致规范性文件难以达到预期的效果，也给今后的工作设置了障碍。
四、关于提高规范性文件制发质量，推动规范性文件有效实施的几点思考
（一）严格规范性文件制发程序。严格规范性文件“三统一”制度，加强机关公文处理、规范性文件制定审核、备案审查等制度的衔接；加强规范性文件合法性审查，确保规范性文件的制定主体、权限、程序、内容合法、适当，对经审查发现不合法、不适当的规范性文件，坚决予以纠正；认真落实规范性文件常务会议集体审议制度，通过县政府法制机构合法性审查的规范性文件，县政府办依照办文程序提请政府常务会议审议，经主要负责人或其授权的其他负责人签署后登记发文。
（二）探索规范性文件合理性审查机制。规范性文件不但要合法，而且要合理。一个合法却不合理的规范性文件，将严重损害政府的形象。因此要研究制定对规范性文件进行合理性审查的有效机制，确保规范性文件的合法、合理。
（三）健全公众参与规范性文件起草制度。要充分认识到公众参与规范性文件起草的重要意义。起草规范性文件应当通过书面征求意见或召开座谈会、讨论会、论证会、听证会等方式广泛听取有关部门、组织和管理相对人的意见，切实让公民特别是有相关利益的行政相对人参与进来，让公众对规范性文件的进行讨论分析并发表自己的意见。这样才能使制定的规范性文件更加具有可操作性，有利于规范性文件的贯彻实施。
（四）全面落实规范性文件备案审查制度。严格执行《陕西省规范性文件监督管理办法》对于规范性文件备案审查工作的要求，及时规范地向市政府及县人大报备。同时加强与县人大常委会的沟通联系，对县人大常委会反馈的意见、发现的问题及时予以整改落实。
（五）认真开展规范性文件实施后评估工作。规范性文件实施后评估是深入全面了解行政机关、公民、法人和其他组织意见的重要措施。认真开展规范性文件实施后评估，在科学分析规范性文件实施情况的基础上，做出客观的评价结论，把评估结果作为修改完善规范性文件和推动规范性文件有效实施的依据，改进政府工作和行政管理。
（六）加强执法队伍建设。一是加大执法人员编制分配方面的灵活性，对执法任务增多的行政执法机关，适度增加人员编制，对于执法任务减轻的执法机关，则相应地减少人员编制及经费；二是加强行政执法队伍思想政治建设和业务技能培训，定期、不定期地进行考核，促进各级行政执法人员必学、爱学、勤学业务，提高业务素质和实际工作能力；三是坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，健全对基层政府行政执法人员的录用、考核、晋升、奖惩、辞职、辞退等具体制度，形成“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好机制，改善现有我县各行政执法队伍的结构。
